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增强服务意识
完善环保工作方式  

潘晓滨  
 


 
 

　　2018年中央经济工作会议突出了宏观调控度的精准把握，以及配套政策的有效协同，生态文明建设依然是其中不可或缺的重要内容。会议更加强调了环保工作与经济发展协同推进的总基调，新的一年在巩固既有成果的同时，特别要求环保工作应避免简单粗暴，并帮助引导企业解决环境治理问题。未来我国环境保护工作将步入常态化与调整期，并根据国家经济形势的总体发展成为宏观调控的重要因素，环保工作成绩的巩固与定力保持，工作方式的调整与精准聚焦，工作内容的服务转向，将成为今年环保工作推进的重点。

　　一、环境保护工作成绩的肯定与保持

　　坚守阵地、巩固成果是本次中央经济工作会议的重要论述。过去的2018年是中国环保史上具有里程碑意义的一年。在环境保护工作进展方面，这一年《宪法修正案》正式获得通过，生态文明建设与美丽中国等内容被正式写入宪法，生态文明法治体系建设加速成型。这一年，第八次全国环保大会胜利召开，也是中国环保史上规格最高、规模最大、影响深远的历史性盛会。这一年，中共中央、国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，为污染防治攻坚战正式确认了时间表、路线图和任务书。这一年，生态环境部成为国务院机构改革中的亮点，环境执法工作得到进一步统一，环境监管职能获得进一步强化。这一年，中央环保督察组对全国数十省份开展了“回头看”工作，对地方政府环保工作乱作为或不作为的形式主义和官僚主义做法进行了有力矫正。

　　通过环境保护工作的强力开展，我国污染防治攻坚战成效明显。在环境质量改善方面，生态环境部开展了卓有成效的蓝天、碧水与净土保卫战。以人民群众最为关心的空气质量为例，2018年1到10月，全国338个地级及以上城市平均优良天数比例比2017年同期上升0.9%，导致雾霾天气的PM2.5污染物浓度同比下降7.5%。与此同时，我国环境违法案件也呈现出下降趋势，根据生态环境部通报的2018年1到10月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况，按日连续处罚案件比去年同期减少32.4%，限产、停产案件比去年同期减少19.7%，移送行政拘留案件比去年同期减少7.1%，移送涉嫌环境污染犯罪案件与去年同期减少4.7%。

　　2018年，国家确定了2020年生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会相适应的生态文明建设总体目标。2019年将是继往开来的一年，环境保护各项工作将步入常态化与调整期。

　　二、环境保护工作方式的完善与精准聚焦

　　统筹兼顾，避免处置措施简单粗暴是本次中央经济工作会议的重要论述。根据生态环境部2018年1至10月统计数据，与其他类型环保执法案件趋势相反，查封、扣押案件比去年同期增长了21.2%，中央环保督察组发现地方政府在环保执法过程中存在不分青红皂白实施集中停工、停业、停产的行为，严重影响了企业与人民群众的正常生产生活。对此，生态环境部专门研究制定了《禁止环保“一刀切”工作意见》，要求地方政府严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍做法，坚决避免针对多数企业采取集中停工、停业、停产等简单粗暴行为。

　　与统筹兼顾和避免简单粗暴相对应，环境保护执法工作在方式上需要注重精准聚焦，针对不同类企业采取不同针对性措施。生态环境部《工作意见》中特别区分了三类企业，即具有合法手续且符合环境保护要求的企业，具有合法手续但没有达到环境保护要求的企业，没有合法手续且达不到环境保护要求的企业。针对第一类企业，地方政府在执法过程中不得采取集中停工、停产、停业的整治措施，针对第二类企业，地方政府应当根据具体问题采取针对性整改措施，针对第三类企业，可以继续保持高压态势依法严肃整治，如果需要停产整治仍可坚决停产整治。

　　环境保护工作的顺利开展，需要地方政府对各项环保指标与工作的层层分解与严格执法。生态文明建设是一项久久为功的事业，不可能毕其功于一役，“一刀切”的简单粗暴工作方式看似雷厉风行，实际上却是地方一种变相的懒政怠政行为。为此，未来环保工作的方式选择，更需要以广泛产业调研为基础，制定并建立针对污染企业科学可行的退出机制，在依法依规的基础上注重统筹和分类施策，同时也要完善针对地方政府和官员的环保工作考核机制，通过建立科学考评指标杜绝简单粗暴。

　　三、环境保护工作方向的优化与服务定位

　　要增强服务意识，帮助企业制定环境治理解决方案是本次中央经济工作会议重要论述。党的十九大报告鲜明提出，转变政府职能，增强政府公信力和执行力，是建设人民满意的服务型政府的重要路径。近年来，我国环保法律体系日趋完善，环境执法力度不断强化，对污染企业起到了极大的震慑作用。但我们也注意到，环境执法不应成为政府环境行政的全面选项，环境行政规划、环境行政指导与环境行政合同，也应当成为环境执法的重要补充。

　　企业是社会物质财富的创造者，环境保护工作的目的应定位于引导企业以更加环境友好的方式从事物质财富创造，通过环境行政规划限制污染行业的增长，通过环境行政指导引领企业完成清洁生产转型，通过订立环境行政合同激励企业采取更加严格的环境标准，这将成为环境保护工作开展的重要方向，也是建设服务型政府在环保领域的重要体现。在机构建设方面，在继续强化环境执法队伍建设的同时，可以考虑建立类似美国EPA合规援助中心那样的专门机构，致力于协助企业了解并遵守环境法律法规，通过清洁技术推广和合规能力建设等手段，帮助企业制定环境治理解决方案。

　　（作者单位：天津财经大学法学院）